Логотип журнала "Провизор"








Новый закон о наркотиках: упоение победы или горечь поражения?

О. П. Печеный, канд. юр. наук

Новый закон о наркотиках

Новый закон о наркотиках

Проблема предотвращения незаконного оборота наркотиков и борьбы с наркоманией в различных ее аспектах неоднократно обсуждалась на страницах ряда изданий. Так, острую полемику не только в прессе, но и в обществе в целом вызвал вопрос введения заместительной терапии на основе метадоновой программы в многоступенчатом комплексе избавления от наркозависимости. На фоне поддержки внедрения метадоновой программы некоторыми государственными органами имеется и ряд серьезных оппонентов заместительной терапии. В открытом обращении руководителей общественных организаций, активистов, осуществляющих свою деятельность в сфере борьбы с наркотиками, указывается на серьезные недостатки механизма заместительной терапии, ее неэффективность [1], фактическое распространение посредством метадоновых программ наркотиков. Авторы обращения указывают на то, что Украине навязывается не оправдавшая себя в других странах и многими государствами отвергнутая стратегия борьбы с наркоманией. Министерством здравоохранения Украины Приказом от 25 января 2007 г. № 29 при участии Бюро ВОЗ в Украине создана Межведомственная рабочая группа по вопросам заместительной поддерживающей терапии [2]. Рабочей группе поручена организация работы по совершенствованию нормативной базы в связи с введением заместительной поддерживающей терапии. Совсем недавно в Киеве завершилась Вторая национальная конференция по снижению вреда, связанного с употреблением наркотиков, в которой приняли участие представители общественных движений, неправительственных организаций, правоохранительных органов, медики, журналисты [3]. Многими участниками озвучена мысль о наличии как позитивных, так и негативных моментов программы заместительной терапии. К числу недостатков относится в первую очередь низкая эффективность, сомнительная отдача в борьбе с наркодиллерами и достаточно большой соблазн плавного оттока метадона из программ заместительной терапии, проводимых под эгидой МЗ Украины в системе подчиненных ему наркологических учреждений, в незаконный оборот. Основным упреком в адрес сторонников и идеологов метадоновой терапии стало то, что ими движут прежде всего финансовые интересы, о судьбах наркозависимых речь не идет вообще [3]. Вместе с тем в ряде стран Восточной Европы и бывшего СССР (Чехия, страны Балтии, Молдова, Азербайджан) успешно реализуются программы заместительной терапии, в то же время некоторые государства от них отказались (Россия).

К сожалению, в последнее время наблюдается стойкая тенденция к усилению проблем в сфере незаконного оборота наркотиков и борьбы с наркоманией. Если еще 15–20 лет назад людей, страдающих наркоманией, было не так много, то современная статистика свидетельствует об обратном. Так, по состоянию на конец 2004 г. по данным официальной статистики было выявлено и поставлено на учет более 125,4 тыс. лиц; количество преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, в 2004 г. в сравнении с 2003 г. возросло на 17% [4]. Более современные официальные данные говорят о 83 тыс. наркозависимых или 160 тыс. таких лиц (по информации МВД Украины), по данным независимых экспертов в Украине сейчас около 2 млн наркозависимых, от наркомании и СПИДа в нашей стране ежегодно гибнет 120 тысяч молодых людей [1]. Столь внушительная цифра не только говорит о многом сама за себя, но вызывает к разрешению целый ряд кардинальных проблем. Среди них и проблема лечения и социальной реабилитации наркозависимых, в том числе с использованием механизма заместительной (метадоновой) терапии, и проблема обеспечения наркотическими и психотропными лекарственными препаратами пациентов, которым они необходимы по медицинских показаниям, и проблема предотвращения оттока данных препаратов из сферы законного оборота в незаконный. Что касается обозначенной нами проблемы доступности наркотических лекарственных препаратов, то в силу того, что законодательством Украины введены и много лет применяются беспрецедентные по своей жесткости ограничения использования в клинической практике наркотических анальгетиков, 90% больных не получают обезболивающей терапии [5]. Императивная норма действующего с 1999 г. Закона «Об обороте в Украине наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров» об осуществлении деятельности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ только государственными и коммунальными предприятиями и учреждениями привела к серьезным недостаткам в обеспечении населения данной группой препаратов. Государственная монополия, выведение данной группы препаратов из сферы действия рыночного механизма породили, как это ни странно и дико звучит, их дефицит. В прессе приводятся обоснованные высказывания медицинских работников о том, что номенклатура психотропных средств (транквилизаторов из группы бензодиазепинов) в аптеках Украины значительно уменьшилась: редко можно увидеть более одногодвух наименований. Этот дефицит привел к недостаточной эффективности лечения эпилепсии и эписиндромов, неврозов и тревожной депрессии, широкого спектра психосоматических расстройств, росту инвалидности и даже смертности при некоторых болезнях [5]. В качестве ремарки можно лишь добавить: и все это (смерть людей от нехватки обезболивающих лекарств) происходит не где-нибудь в мрачном средневековье, а в европейском государстве XXI века…

Доля подростков и молодежи, информированных об основных видах наркотических средств и психоактивных веществ, % [6]

Доля подростков и молодежи, информированных об основных видах наркотических средств и психоактивных веществ, % [6]

Возникает закономерный вопрос: насколько оправдали себя установленные законодательством драконовские меры со стороны государства, может быть, жертвы умерших без обезболивающих препаратов онкологических и других критических категорий больных не напрасны? Увы, статистика говорит об обратном. Об уровне наркотизации говорит информированность той или иной группы, применительно к наркотикам это касается в первую очередь молодежи. По данным российского мониторинга, доля детей, подростков и молодежи в возрасте 11–24 лет, информированных об основных видах наркотических средств и психоактивных веществ, достигает 70%, из них, как показано на рисунке, львиная доля приходится на информированность о препаратах конопли, опийной группы и кокаин, на лекарственные средства как источник наркотических средств указали чуть более 10% респондентов. Стало быть, запретительными мероприятиями охвачена не та сфера оборота наркотических средств, из которой осуществляется их отток в незаконный оборот.

Актуальность проблематики правового регулирования оборота наркотических препаратов, психотропных веществ и прекурсоров в последнее время возросла в связи с принятием Закона Украины от 22 декабря 2006 г. № 530-V «О внесении изменений в Закон Украины «Об обороте в Украине наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров». Отметим, что законопроекты, предлагавшие изменения к Закону «Об обороте в Украине наркотических средств психотропных веществ и прекурсоров», неоднократно вносились на рассмотрение Верховной Рады Украины, однако окончательное решении было принято только в конце прошлого года.

В новой редакции Закон Украины «О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах» определяет правовые и организационные основы государственной политики оборота в Украине наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, устанавливает порядок государственного контроля, полномочия органов исполнительной власти, права и обязанности физических и юридических лиц в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Обращаем внимание, что закон содержит ряд серьезных новшеств, поэтому предусмотрено его введение в действие с 1 января 2008 г. Специфика Закона Украины «О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах» в первую очередь в том, что данный закон носит комплексный характер, являясь составной частью законодательства Украины о здравоохранении, лекарственных средствах и медицинской деятельности, одновременно рассматривается и как регуляторный акт законодательного уровня, формирующий правовые основы регулирования хозяйственной деятельности как непосредственно в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, так и в областях, связанных тем или иным образом с обращением подконтрольных веществ.

Реализуемые в последнее время широкомасштабные задачи социального характера в сфере здравоохранения, особенно в области оборота наркотических и других подконтрольных веществ, как и усложнение самих отношений, связанных с охраной здоровья граждан, осуществлением хозяйственной деятельности в сфере здравоохранения и оборота лекарственных средств, потребовали принятия значительного количества нормативно-правовых актов, прежде всего подзаконного характера. Современная ситуация характеризуется масштабностью, сложностью регулируемых отношений, их неоднородным комплексным характером, появлением новых областей правового воздействия и, соответственно, необходимостью адекватного реагирования со стороны законодателя [7]. Вместе тем процесс реформирования законодательства о здравоохранении приобрел черты перманентно осуществляемых государственными органами действий, практически лишенных единых принципиальных подходов и внутренней согласованности. В силу изложенного, по причине того, что системная модернизация здравоохранения в целом, а тем более такого проблемного участка, как оборот наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, не может быть осуществлена в условиях нынешней правовой базы, следует признать обоснованным вывод о необходимости определения последовательности мероприятий по упорядочению массива нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения [7]. С учетом высказанных исследователями соображений предлагается выделить следующие основные этапы систематизации законодательства в данной сфере.

Первый этап — разработка и принятие научно обоснованной и реальной для воплощения Национальной концепции развития законодательства Украины о здравоохранении. Учитывая требования Конституции Украины об определении исключительно законами правовых основ здравоохранения (п. 6 ч. 1 ст. 92 Конституции Украины), данная концепция должна быть утверждена Верховной Радой Украины путем принятия отдельного закона. Задача Национальной концепции — определить стратегические, основополагающие направления и приоритеты деятельности законодателя в данной области. Ее составной частью должен стать раздел, посвященный законодательству о наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах. В данном разделе целесообразно не только перечислить основные нормативные акты, принятие которых необходимо в целях реализации концепции, но и указать, какие отношения будут регулироваться законами, а какие — подзаконными актами.

Второй этап — разработка программы и плана реализации Национальной концепции развития законодательства Украины о здравоохранении. Если сама концепция — суть стратегические замыслы законодателя, то программа и план должны представлять собой цепь конкретных мероприятий воплощения в жизнь самой концепции, с указанием конкретных сроков осуществления. Естественно, что программа и план не должны ограничиваться исключительно мероприятиями правотворческого характера, а отчет об их исполнении не должен содержать лишь сухую статистику принятых законов, постановлений и приказов*.

Третий этап — разработка недостающих, но необходимых звеньев для формирования системы законодательства о здравоохранении. Следует указать законодательные акты, регламентирующие права пациентов и ответственность медицинских работников, различные виды медицинской помощи, особенности медицинской помощи и социальной реабилитации больных наркоманией и др. На данном этапе принятием должна завершиться работа над долгожданным проектом закона о медицинском страховании.

Четвертый этап — продолжение работ по систематизации законодательства, обобщение практики его применения, изучение основных недостатков и преодоление пробелов. На данном этапе необходимо всесторонне рассмотреть вопрос о способах систематизации, возможном использовании форм инкорпорации, кодификации и консолидации. При этом крайне осторожно следует подходить к проблеме принятия специального кодекса в данной сфере, скажем, Медицинского кодекса. Вряд ли такой систематизации способ систематизации как кодификация приемлем для сферы здравоохранения.

* В связи с этим следует отметить, что не следует преувеличивать роль закона в общественной жизни, ожидая от него немедленного, сиюминутного результата. Такое гипертрофированное представление сформировалось как у отдельных депутатов, политиков, так и у чиновников системы здравоохранения. Достаточно сказать, что практически каждый отчет Министерства здравоохранения Украины начинается с победных реляций о количестве принятых в сфере здравоохранения законов и приказов. Читатель, как и любой потребитель услуг системы здравоохранения, вправе самостоятельно сделать вывод о влиянии всего этого нормативного изобилия на качество и доступность здравоохранения. Что же касается качества всего этого материала, исходящего от государства, то оно отнюдь не адекватно количеству и, увы, оставляет желать лучшего. Вынуждены в этом аспекте процитировать слова В. И. Ленина, который еще на VIII съезде РКП (б) указывал, что «если бы мы ожидали, что от написания сотни декретов изменится вся деревенская жизнь, мы были бы круглыми идиотами» (Ленин В. И. Сочинения. 4 изд. Т. 29. — С. 185).

Далее следует остановиться на анализе отдельных положений нового Закона «О наркотических средствах, психотропных веществах и прекурсорах». В ст. 1 закона приводится глоссарий основных терминов, используемых в нем. Так, формулируется определение и составные элементы оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров — это виды деятельности по культивированию растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, разработке, производству, изготовлению, хранению, перевозке, пересылке, приобретению, реализации (отпуску), ввозу, вывозу, транзиту через территорию Украины, использованию, уничтожению наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Ст. 4 нового закона определены основные начала государственной политики в сфере оборота наркотических средств, среди которых следует отметить предотвращение оттока наркотических средств, психотропных веществ из легального оборота, установление единого порядка лицензирования видов деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, ограничение рекламы подконтрольных препаратов, развитие международного сотрудничества в сфере контроля за оборотом наркотических средств.

Согласно ст. 7 закона деятельность в сфере оборота подконтрольных веществ осуществляется юридическими лицами всех форм собственности при наличии у них лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности. Если иное не установлено законом. Из данной нормы следует, что законом отменена монополия государственных и коммунальных предприятий осуществлять деятельность в данной сфере. Вместе с тем следует отметить, что лицензия может быть выдана только юридическим лицам, что исключает из участия в этом сегменте рынка физических лиц-предпринимателей. Лицензия выдается при наличии соответствующей материально-технической базы, нормативно-технической документации, квалифицированного персонала, условий для обеспечения учета и сохранности наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, а также обеспечения безопасности данной деятельности. В настоящее время лицензии на детальность в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ выдаются Комитетом по контролю за наркотиками (ранее эти функции выполняла Государственная служба лекарственных средств и изделий медицинского назначения). В соответствии со ст. 8 нового закона лицензии выдаются субъектам, выполнившим требования ст. 10 Закона Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» и подавшим органу лицензирования следующие документы:

  • свидетельство (другой документ), подтверждающий профессиональную пригодность руководителя юридического лица или его подразделения для осуществления лицензируемого вида деятельности;
  • справки государственного или коммунального учреждения здравоохранения об отсутствии у работников, имеющих доступ в силу служебных обязанностей непосредственно к наркотическим средствам, психотропным веществам и прекурсорам, психических расстройств, связанных с злоупотреблением алкогольными напитками, психотропными или наркотическими веществами, а также об отсутствии среди указанных работников лиц, признанных негодными к занятию отдельными видами деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины;
  • справку Министерства внутренних дел Украины об отсутствии у работников, имеющих доступ в силу служебных обязанностей непосредственно к наркотическим средствам, психотропным веществам и прекурсорам, не снятой и не погашенной судимости за совершение средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлений или за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, в том числе совершенные за пределами Украины;
  • справку Министерства внутренних дел Украины на использование объектов и помещений, предназначенных для осуществления деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, и их соответствия требованиям ст. 11 Закона.

В лицензиях на осуществление деятельности в сфере оборота указывается перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, цели и виды хозяйственной деятельности, которые может осуществлять юридическое лицо, в зависимости от наличия и соответствия материально-технической базы, квалификации работников. Следует отметить, что подходы к регулированию процедуры лицензирования хозяйственной деятельности в данной сфере стали более четкими и определенными, что направлено на защиту интересов хозяйствующих субъектов. Так, четкую регламентацию получило участие Министерства внутренних дел в механизме лицензирования. Ранее порядок получения согласования МВД Украины регламентировался инструктивными письмами этого министерства (письмо Управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД Украины от 19 июля 2001 г. № 40/1–1066), которые не являлись нормативно-правовыми актами, что не нельзя признать правильным. В предыдущих публикациях мы подчеркивали, что законодательством должен быть определен как порядок получения такого согласования, так и порядок осуществления контроля за соблюдением лицензиатами соответствующих требований со стороны органов внутренних дел [8].

В соответствии со ст. 11 Закона МВД Украины наделено правом выдавать разрешение на использование объектов и помещений, предназначенных для осуществления деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, определять требования к объектам и помещениям, устанавливать перечень документов, подаваемых субъектом для получения справки МВД Украины. Законом также предусмотрено, что решение о выдаче или отказе в выдаче разрешения на использование объектов и помещений выдается в срок, не превышающий десяти дней со дня подачи заявителем всех необходимых документов

Следует отметить, что законом введены дополнительные основания (помимо установленных Законом «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности») для отказа в выдаче лицензии на осуществление указанных видов деятельности:

  • отсутствие у юридического лица условий для обеспечения безопасности деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, учета и сохранности подконтрольных препаратов;
  • наличие среди руководителей или в составе работников юридического лица лиц, которым по результатам медицинского осмотра, проведенного в установленном порядке, поставлен диагноз психического расстройства, связанного с злоупотреблениями алкогольными напитками, психотропными или наркотическими веществами, а также лиц, признанных негодными к занятию отдельными видами деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров;
  • наличие среди руководителей или в составе работников юридического лица, имеющего непосредственный доступ к подконтрольным веществам, лиц, у которых не снята или не погашена судимость за совершение средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлений или за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров.

Учитывая, что процедура, да и само содержание лицензии по новому закону существенно отличается от действующих аналогов, законодатель предусмотрел, что лицензии на осуществление видов деятельности в данной сфере, выданные в установленном порядке до вступления в силу закона (1 января 2008 г.), действуют до окончания установленных в них сроков действия.

Согласно ст. 21 нового закона установлены особенности использования наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров в медицинской практике. К сожалению, новая норма практически дословно воспроизводит соответствующие положения действующего закона, поэтому ожидать изменений в сторону доступности пациентам подконтрольных препаратов вряд ли оправданно. На отношения, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, которые разрешены к применению в медицинской практике, распространяется законодательство о лекарственных средствах в части, не противоречащей новому Закону. Учреждения здравоохранения всех форм собственности осуществляют деятельность по приобретению, перевозке, хранению, отпуску, использованию и уничтожению подконтрольных веществ при наличии у них лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины. Поэтому в данном случае не исключается возможность наделения учреждений здравоохранения правом использования в медицинской практике соответствующих препаратов на основании одной лишь лицензии на медицинскую практику, без оформления отдельной «наркотической» лицензии.

Законом установлено, что розничная реализация физическим лицам наркотических средств и психотропных веществ, разрешенных к применению в медицинской практике, осуществляется через аптечные учреждения всех форм собственности при наличии у них лицензии на данный вид деятельности (ст. 27 нового закона). Рецепты на наркотические средства и психотропные вещества выписываются на специальных бланках, а центральный орган исполнительной власти в сфере здравоохранения (МЗ Украины) определяет максимальные сроки назначения таких лекарственных средств и психотропных веществ, а также их количество, выписываемое по одному рецепту. Данная норма закона предполагает пересмотр и коренное изменение ряда нормативных актов Кабинета Министров и МЗ Украины, действующих в данной сфере. Следует назвать в первую очередь Постановления КМ Украины от 3 января 1996 г. № 6 «Об утверждении Положения о порядке осуществления деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров», от 7 февраля 2001 г. № 106 «Об утверждении порядка осуществления деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров в лечебно-профилактических учреждениях и заведениях», от 18 января 2003 г. № 58 «Об утверждении Порядка осуществления контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров», Приказ МЗ Украины от 18 декабря 1997 г. № 356 «Об утверждении Порядка обращения наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров в государственных и коммунальных учреждениях здравоохранения Украины» и ряд других документов.

Кроме того, законом определено, что реклама наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в соответствующие перечни, может осуществляться исключительно в специализированных печатных изданиях или других средствах массовой информации, специально предназначенных для медицинских, фармацевтических, научных работников сферы здравоохранения; запрещается в целях рекламы распространять образцы наркотических средств, внесенных в перечень.

Естественно, что для реализации основных положений закона необходимо принятие целого ряда подзаконных актов различного уровня, в первую очередь следует назвать постановления Кабинета Министров Украины (а их по самым скромным оценкам будет более 20), нормативно-правовые акты Министерства здравоохранения, Государственного комитета по регуляторной политике и предпринимательству, МВД, СБУ, Государственной таможенной службы Украины и других ведомств. В соответствии с заключительными положениями закона Кабинету Министров Украины поручено в шестимесячный срок со дня опубликования нового закона привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с его требованиями; обеспечить пересмотр и отмену министерствами и ведомствами нормативных актов, противоречащих закону; обеспечить принятие нормативно-правовых актов, предусмотренных новым законом. Время пошло?

( Л И Т Е Р А Т У Р А )

    (1) Гевлич а., Ганноха Л., Веснина Н. и др. …Плюс наркотизация всей страны? // Зеркало недели. — 3 марта 2007. — № 8 (637). — С. 1, 15.

    (2) http://www.moz.gov.ua/ua/main/docs/ ?docID=7368

    (3) Григоренко О. Оставьте в покое павшую лошадь // Зеркало недели. — 31 марта 2007. — № 12 (641). — С. 15.

    (4) Немченко а. С., Котвіцька а. а. Дослідження проблем організації фармацевтичної допомоги наркозалежним хворим у світі та в Україні // Вісник фармації. — 2006. — № 1 (45). — С. 48.

    (5) Драпей е., Недогарко О. Войну с наркоманией проигрывает… больной // Фарм Vivat. — Март 2006. — № 3. — С. 1–2.

    (6) www.narkotiki.ru

    (7) Путило Н. В. Законодательство об охране здоровья граждан: перспективы систематизации // Журнал российского права. — 2007. — № 1. — С. 68–74.

    (8) Печеный О. П. Правовое регулирование оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров: состояние, проблемы и перспективы // Провизор. — 2005. — № 23. — С. 9-12.





© Провизор 1998–2017



Грипп у беременных и кормящих женщин
Актуально о профилактике, тактике и лечении

Грипп. Прививка от гриппа
Нужна ли вакцинация?
















Крем от морщин
Возможен ли эффект?
Лечение миомы матки
Как отличить ангину от фарингита






Журнал СТОМАТОЛОГ



џндекс.Њетрика